천주교인권위원회

공안기구감시네트워크
(민주사회를 위한 변호사모임, 진보네트워크센터, 참여연대, 천주교인권위원회, 포럼 진실과 정의, 한국진보연대)

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각 언론사 사회부
발 신
공안기구감시네트워크( 담당 : 참여연대 행정감시센터 장정욱간사 02-723-5302 jeonguk@pspd.org )
제 목
경찰의 교육감선거개입 기록물 폐기 무혐의 처분은 부당
날 짜
2011. 4. 28. (별첨포함 총 8 쪽)

보도자료

경찰의 교육감선거개입 기록물 폐기 무혐의 처분은 부당
공감넷, 검찰의 불기소이유 반박하는 항고이유서 제출
경찰은 기록물관리법에 어긋난 특수자료관 운영규칙 폐지해야

1. 공안기구 감시 네트워크(이하 공감넷)는 공안기구의 권한남용을 감시하기 위한 인권·시민단체와 활동가들의 모임으로 지난해 6.2 지방선거에 출마한 각 교육감 후보들에 대한 성향조사를 지시한 문서(이하 이 사건 문서)를 각 지방경찰청에 발송했을 뿐 만 아니라 기록물로 등록하지 않고 폐기한 당시 경찰청 정보과 직원과 당시 경찰청장이었던 강희락씨를 공공기관의 기록물관리에 관한 법률(이하 기록물관리법) 위반으로 지난해 10월 고발한바 있습니다. 이에 대해 서울중앙지방검찰청은 피고발인을 증거가 불충분하다며 무혐의로 불기소 처분(2/11) 했고, 공감넷은 불기소 결정에 대해 항고(3/22)하고, 오늘(4/28) 서울고등검찰청에 항고이유서를 제출했습니다.

2. 공감넷은 항고이유서 제출에 앞서 국가기록원에 검찰의 불기소 결정의 근거가 되는 공문이 아닌 이메일 기록의 삭제가 ‘기록물폐기’에 해당되는지 여부와 ‘첩보‧정보 보고서’의 열람 후 폐기를 규정한 경찰청 특수자료관 운영규칙의 적합 여부 등에 대해 국가기록원의 입장을 질의하여 답변을 받았으며, 국가기록원의 회신을 첨부하여 항고이유서를 제출했습니다. 국가기록원의 답변은 ‘이 사건 문서’가 공문형태가 아니더라도 경찰청의 정보업무 담당자가 일선 지방경찰청에 대해 구체적인 첩보요구를 한 것이고, ‘이 사건 문서’는 업무과정에서 발생한 기록이므로 이를 무단으로 폐기한 것은 기록물 관리법위반이라는 공감넷의 주장을 뒷받침하고 있습니다. 국가기록원은 공감넷의 질의에 대한 답변을 통해 경찰청훈령이 예외로 정하고 있는 첩보‧정보보고서의 등록 여부는 “법정사항”이라고 답해 정보경찰이 훈령에 불과한 경찰청 특수자료관 운영규칙을 근거로 첩보-정보 관련 기록을 기록물로 등록하지 않는 것이 불법임을 확인했습니다.

3. 대법원은 과거 판례 (대법원 1998.10.27. 선고 96누 15879판결) 에서 행정청의 훈령에 규정되어 있다하더라도 법률과 시행령과 다른 내용인 경우 법령과 결합하여 법령을 보충하는 기능을 한다고 볼 수가 없어 행정청 내부의 사무처리 지침에 불과하고 법원을 구속하는 효력을 가지지 않는다고 보고 있습니다. 또한, 공문이 아닌 이메일 형태의 문서이기 때문에 ‘이 사건 문서’의 폐기가 기록물무단폐기에 해당되지 않는다는 피고발인의 주장과 검찰의 판단에 대해서도 국가기록원은 “해당 이메일이 공적인 업무수행과정에서 작성되었는지 여부를 우선 판단하여야합니다. 만일 기록물에 해당한다면 동법과 시행령이 정한 절차에 따라 처리되어야 합니다.”고 답변하여 피고발인의 주장과 불기소를 결정한 검찰의 논리에 반대되는 답변을 했습니다.

4. 공감넷은 경찰의 선거개입 자체가 처벌받아야 함은 물론, 경찰이 과도하게 정보를 수집하고 정보수집과 관련한 기록물을 남기지 않는 관행이 근절되어야 한다고 주장했습니다. 또한, 기록물관리법이 전부 개정 되었으나 특수자료관 운영규칙은 개정된 내용을 반영하지 않아 기록물관리법에 맞지 않으므로, 경찰은 특수자료관 운영규칙을 폐지하고 기록물관리법에 따라 정보-첩보관련 기록물을 관리해야 할 것이라고 밝혔습니다. 끝.

※ 첨부자료 : 기록물관리법 위반 사건요지와 항고이유서

[첨부자료.1]
기록물관리법 위반 사건요지

고발요지 :
피고발인 1. 성명불상자는 2010년 4월 16일 내부 전산망을 통해 경찰청 예하 지방청과 각급 경찰서 정보과에 6월 2일 예정된 지방선거에 출마예정인 각 교육감후보에 대한 정보 등을 파악하고, 특정성향의 후보가 선거에서 이길 수 있는 대책을 강구하라는 취지의 문서(이하 “이 사건 문서”)를 전달하였으며 고발인이 문제 삼은 것은 피고발인들이 이 사건 문서를 기록물로 관리하지 않고 폐기한 것이 공공기록물 관리에 관한 법률(이하 기록물관리법)을 위반하였다는 것임.
피고발인 2. 강희락 전 경찰청장은 당시 경찰청장으로 2010년 4월 27일 국회 행정안전위원회 전체회의에 참석해 이 사건 문서의 전문이 송신자, 수신자 모두 삭제해 없다는 답변을 한바 있음. 문건이 삭제되었다는 답변도 믿기 어려우나 문건 삭제를 지시해 조직적 은폐를 시도한 것은 아닌지 의심할 수 있음.

법률위반관계 :
피고발인 1. 성명불상자는 업무과정에서 생산된 기록물인 이 사건 문서를 기록물관리법에서 정한대로 기록물로 관리하지 않고 은닉하였고 결국 기록물을 무단으로 파기했음. 이 사건 문서가 폐기된 사실은 또다른 피고발인 강희락 전 경찰청장이 국회에서 “발신자와 수신자 모두 문서를 삭제하여 국회에 제출하지 못한다”고 밝혀 드러난 바 있습니다. 피고발인들이 무단으로 기록물을 삭제한 행위는 기록물관리법 제50조를 위반하여 무단으로 파기하거나 제51조를 위반해 기록물을 무단으로 은닉 또는 유출한 행위를 직접 실행하거나 지시한 행위에 해당.

핵심적인 고발 내용은 문서는 특별첩보요구에 해당하는 문서로 업무과정에서 생산된 기록물이며 피고발인 성명불상의 직원은 기록물을 생산하고서도 대통령령이 정하는 바에 따라 등록하여 관리하지 않고 은닉하여 기록물관리법 제51조 제1호 기록물을 무단으로 은닉 또는 유출한 또는 2호 기록물을 중과실로 멸실시킨자에 해당.
또, 문서를 삭제한 행위는 기록물관리법 제50조 제1호를 위반해 기록물을 무단폐기한 행위에 해당. 위와 같은 범죄행위를 지시한 것도 처벌해야 할 것임.

경과 :
1. 2010.11,17 공안기구감시네트워크 강희락 전 경찰청장외 1인 기록물관리법 위반으로 서울지방검찰청에 고발 (고발인 강성준, 장정욱)
2. 2011. 2.11 서울지방검찰청, 증거불충분으로 불기소 결정
3. 2011. 3. 9 국가기록원에 질의서 발송
4. 2011. 3.22 공안기구감시네트워크 항고장 제출
5. 2011. 3.25 국가기록원 질의서 답신 (민원회신)
6. 2011. 4.27 항고이유서제출

[첨부자료.2]

항 고 이 유

1. 고발인의 고발 요지

2010년 4월 16일 내부 전산망을 통해 경찰청 예하 지방청과 각급 경찰서 정보과에 6월 2일 예정된 지방선거에 출마예정인 각 교육감후보에 대한 정보 등을 파악하고, 특정성향의 후보가 선거에서 이길 수 있는 대책을 강구하라는 취지의 문서(이하 “이 사건 문서”)를 전달하였으며 고발인이 문제 삼은 것은 피고발인들이 이 사건 문서를 기록물로 관리하지 않고 폐기한 것이 공공기록물 관리에 관한 법률(이하 기록물관리법)을 위반하였다는 것입니다.

2. 불기소처분의 부당성

(1) 공문형태의 문서가 아니기 때문에 기록물이 아니라는 주장의 부당성

검찰은 기록물관리법의 위반 여부에 대한 판단을 하지 않고 경찰의 업무관행에 따랐다는 것을 근거로 무혐의 처분을 내린 것으로 보입니다.

검찰이 통보한 불기소이유고지를 보면 2010년 4월 16일 피고발인 이00(성명불상의 직원)이 ‘이 사건 문서’를 작성하여 서울, 경기, 인천, 대구, 부산, 광주, 전북, 경남, 강원지방경찰청 정보과 담당경찰관들에게 경찰청 내부전산망을 이용하여 송부한 사실과 2010.4.20. 위 이00이 위 정보과 담당경찰관들에게 경찰청 내부 전산망을 이용하여 아이템 공유를 취소한다고 통보하여 이 사건 문서를 모두 삭제하게 하고 피고발인 자신이 작성한 문건을 삭제한 사실은 인정하고 있습니다.

또한, 피고발인은 이 사건 문서가 업무관행에 의하면 ①1단계로 본청 정보관 개인이 일선 보고내용이나 언론보도 등에서 보고할 아이템을 찾고, ②2단계로 일선 정보관 또는 전문가에게 메일이나 전화를 통해 위 아이템의 사실여부, 타당성, 정보수집의 필요성과 가치를 검증하며, ③3단계로 보고서로 작성할 가치가 있다고 판단되면 내부 결재과정을 거쳐 정식으로 보고서 작성 여부를 결정하게 되고, ④4단계로 각 지방청에 공식으로 정보수집지시(SRI)를 하달하며, ⑤5단계로 수집‧보고된 자료를 분석, 판단하여 보고서를 작성하고, ⑥6단계로 상급자에게 보고하는 절차를 밟게 되는데 이 사건 문서는 2단계에 해당하여 아이템 공유차원에서 상급자의 결재없이 단독으로 작성하여 일부 지방청에 송부한 것으로 이 사건 문건은 정식으로 작성된 공공기록물이 아니라고 주장하고 있습니다. 그러나 피고발인의 주장은 반대로 ‘이 사건 문서’가 업무 중에 생산된 기록물임을 증명하고 있습니다.

기록물관리법에 따르면 <“기록물”을 공공기관이 업무와 관련하여 생산 또는 접수한 문서·도서·대장·카드·도면·시청각물·전자문서 등 모든 형태의 기록정보 자료와 행정박물을 말한다.>고 규정하고 있습니다. 따라서 기록물은 업무와 관련하여 생산 또는 접수된 문서·도서·대장·카드·도면·시청각물·전자문서 등 모든 형태의 기록정보 자료와 행정박물을 말하는 것이지 공문형태의 기록정보만이 공공기록물이거나 기록관리시스템에 등록된 기록정보만이 기록물인 것이 아닙니다. 피고발인의 주장과 같은 업무관행이 있고 ‘이 사건 문서’가 업무관행 또는 업무로 인해 작성된 문서라면 ‘기록물’이라는 것을 증명하는 것입니다.

기록물관리법 제 18조에서는 “18조(기록물의 등록ㆍ분류ㆍ편철 등) 공공기관은 업무수행과정에서 기록물을 생산 또는 접수한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 기록물의 등록·분류·편철 등에 필요한 조치를 하여야 한다. 다만, 기록물의 특성상 그 등록·분류·편철 등의 방식을 달리 적용할 필요가 있다고 인정되는 수사·재판 관련 기록물의 경우에는 관계중앙행정기관의 장이 중앙기록물관리기관의 장과 협의하여 따로 정할 수 있다.” 고 규정하고 있습니다. 업무 중에 생산된 문서를 기록물로 관리하지 않았던 경찰청의 업무관행이 잘못된 것이지 ‘이 사건 문서’가 기록물이 아니라는 증거가 될 수 없습니다.

또, 참여연대는 서울지방경찰청에 “서울지방경찰청 정보계가 지난 16일 일선 경찰서 정보과에 좌파와 우파 교육감 후보의 정보를 수집해 5일 내로 보고하라는 지시를 담은 문건과 관련기록 일체”에 대해 정보공개청구 했으나 서울지방경찰청은 “요청하신 자료는 ‘경찰청 특수 자료관 운영규칙’에 의거, ‘열람 후 파기’ 하였기에 현재 보관하고 있는 자료가 없음을 알려드립니다”라며 ‘부존재’로 인한 비공개결정통지를 한바 있습니다.(첨부2참조) 서울지방경찰청이 거짓을 통지한 것이 아니라면 서울지방경찰청에서는 ‘이 사건 문서’를 업무지시 또는 업무협조로 인지하고 업무를 수행한 후 열람 후 폐기 한 것입니다. 따라서 위에 기술한 여러 상황들로 볼 때 ‘이 사건 문서’가 공식적인 업무로 생산된 기록물임은 분명합니다.

국가기록원 또한 이메일이 기록물관리법에 해당되는지와 폐기하였을 경우 무단파기에 해당하는지는 “해당 이메일이 공식적인 업무 수행과정에서 작성되었는지 여부를 우선 판단하여야 한다.”고 설명하고 있습니다. “만약 기록물에 해당한다면 동법과 시행령이 정한 절차에 따라 처리되어야” (첨부3 참조) 한다는 것입니다. 따라서 국가기록원의 회신은 ‘이 사건 문서’가 ‘공문형태가 아니라 이메일이기 때문에 기록물에 해당되지 않는다’는 피고발인의 주장이 잘못된 것임을 뒷받침하고 있습니다.

(2) 특수자료관 운영규칙을 근거로 한 무죄주장의 부당성

피고발인은 ‘이 사건 문서’가 기록물에 해당된다 하더라도 기록물관리법 시행령 제26조 제1항 단서조항에 ‘ 수사, 재판, 정보, 보안 관련 기록물은 소관 중앙행정기관의 장이 중앙기록물관리기관의 장과 협의하여 보존기간의 구분 및 그 책정기준을 달리 정할 수 있다’고 규정하고 있고, 위 시행령에 근거한 경찰청특수자료관운영규칙(경찰청 훈령) 제8조 제1항에서 ‘첩보‧정보보고는 등록대상 기록물에서 제외하고 열람 후 파기할 수 있다’고 규정하고 있어 정보보고에 해당하는 이 사건 문건을 파기한 것은 공공기록물관리법에서 금지하고 있는 공공기록물 파기에 해당하지 않는다고 주장하고 있습니다.

국가기록원 또한 첩보-정보보고서의 보존기관 구분 및 분류기준 등과 관련하여 경찰청과 협의한 사실의 유무와 내용에 대한 질의에 대해 “2004년 8월 경찰청의 요청에 따라 보존기간 구분 및 분류기준을 경찰청예규로 달리 정할 수 있다고 회신”한 적이 있다고 하면서도 국가기록원은 “기록물관리법 제 18조의 단서 및 동법 시행령 제26조제2항 단서 규정에 따라 정보‧보안 관련기록물의 경우 소관 중앙행정기관의 장이 중앙기록물관리기관의 장과 협의하여 기록물의 보존기간 구분 및 책정기준은 달리 정할 수 있으며, 기록물의 등록은 법정사항”이라고 밝히고 있습니다. (별첨3 참조) 대법원은 행정청의 훈령에 규정되어 있다하더라도 법률과 시행령과 다른 내용인 경우 법령과 결합하여 법령을 보충하는 기능을 한다고 볼 수 가 없어 행정청 내부의 사무처리 지침에 불과하고 법원을 구속하는 효력을 가지지 않는다고 보고 있습니다. (대법원 1998.10.27. 선고 96누 15879판결)

경찰청특수자료관운영규칙(경찰청 훈령) 제8조 제1항에서 ‘첩보‧정보보고는 등록대상 기록물에서 제외하고 열람 후 파기할 수 있다’는 규정은 기록물관리법이 허용하고 있지 않은 것으로 기록물 무단폐기에 해당하지 않는다는 법적 근거가 될 수 없습니다.

또한, 경찰청 특수자료관운영규칙의 내용 또한 ‘이 사건 문서’의 폐기 근거가 될 수 없습니다. 특수자료관운영규칙 “제8조 (기록물의 등록) ① 기록물 생산 또는 접수부서의 장은 처리과별로 기록물 등록 대장에 등록하여 등록번호를 부여하고 당해 등록번호를 기록물에 표기하여야 한다.(전산망을 통하여 생산‧처리 및 접수된 기록물은 자동 등록‧배부된 것으로 처리한다). 다만, 첩보‧정보보고서는 등록대장 기록물에서 제외하고 열람후 파기할 수 있다.”는 기록물을 생산하였을 경우 기록물 등록 대장에 등록할 의무를 규정하는 조항입니다. 다만 첩보‧정보보고서는 등록대장 기록물에서 제외하고 열람후 파기할 수 있도록 하고 있는데 ‘이 사건 문서’는 첩보‧정보보고서가 아니라 첩보-정보를 지시한 문서입니다. 따라서 ‘특수자료관운영규칙’에서 예외로 삼고자한 기록물로도 볼 수 없습니다.

3. 결론

결론적으로 검찰의 불기소는 피고발인 이00의 주장을 일방적으로 수용하였을 뿐 기록물관리법의 위반여부에 대해 개별적‧구체적으로 판단하지 않았기 때문입니다. 또한, 피고발인 강희락에 대해서는 지시 등의 공모여부 등을 확인조차 하지 않은 것으로 보입니다.
그러나 ‘이 사건 문서’는 업무과정에서 생산된 것이 분명합니다. 이00은 업무과정에서 기록물을 생산하고도 기록물관리법과 시행령이 정하는 바에 따라 등록하여 관리하지 않고 은닉하여 기록물관리법 제51조 제1호 기록물을 무단으로 은닉 또는 유출한 또는 2호 기록물을 중과실로 멸실시킨자에 해당될 것입니다. 또한, 문서를 삭제한 행위는 기록물관리법 제50조 제1호를 위반해 기록물을 무단폐기한 행위에 해당됩니다.
재수사를 명하여 주시기 바랍니다.